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針對工程咨詢行業長期存在的分散業務經營與管理態勢，國務院2017年2月印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，首次提出“培育全過程工程咨詢”，并積極開展全過程工程咨詢試點，以此為抓手著力整合項目建設各階段、環節內容的工程咨詢服務。

1 自2017年開始，國家不斷在政策上發力，出臺相關指導意見大力推進全過程工程咨詢服務的市場應用與發展：

2 2017年5月2日，住建部發布《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》，決定在8省（市）以及40家企業開展全過程工程咨詢試點。

3 2018年11月8日，國家發改委與住建部聯合發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》，對全過程工程咨詢的內涵和外延進行了修訂。

4 2019年3月22日，國家發改委與住建部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，明確培育全過程工程咨詢的兩個著力點——投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢。

5 2020年4月10日，中國建筑業協會發布《關于征求對〈中華人民共和國建筑法〉修訂意見的函》，內容中提及擬增加“全過程咨詢”相關規定。

6 2020年4月27日，住建部發布關于征求《房屋建筑和市政基礎設施建設項目全過程工程咨詢服務技術標準（征求意見稿）》意見的函，進一步規范全過程工程咨詢技術服務標準。

從整體上來看，全過程工程咨詢產業發展呈現穩步向上發展態勢。但令人關注的是，在全過程工程咨詢穩步快速發展的同時，同樣提供工程咨詢服務的建設監理卻面臨重大行業變革——各地相繼發出“取消強制監理”措施。這不僅令監理行業蒙上一層霧霾，業內對處于同樣市場環境，面臨同樣發展問題的全過程工程咨詢，也多了幾分發展顧慮。全過程工程咨詢能否克服建設監理發展問題？能否實現真正獨立開展服務工作？是否會重蹈監理覆轍？

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全過程工程咨詢

需要克服自身的發展問題

全過程工程咨詢，是指由一家綜合性工程咨詢企業，負責對建設項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期，提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。依據《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，企業可采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。

從全過程工程咨詢的概念內涵來看，其服務模式特點是對原本分散的碎片化咨詢服務進行有效整合，通過科學統籌管理，為項目管理提供可覆蓋工程全生命周期的全過程咨詢服務；其優勢是能夠合理調配各類咨詢資源，促進工程咨詢行業發展轉型，有效提高建設工程質量、安全、投資、進度的控制管理效果，更加適應建設工程項目管理一體化的發展趨勢。

但從市場實踐應用角度來看，想要有效發揮全過程工程咨詢的模式作用，需要完成多重要前提：

業主方咨詢需求與市場認可

我國全過程工程咨詢的起步發展時間較晚。

一方面，長期以來業主方已習慣將勘察、招標、設計、施工、造價等咨詢業務分別委托不同咨詢機構，也有著較為成熟的管理模式經驗；更重要的是，在傳統咨詢管理模式下，業主方能夠保證自身對于項目管理的有效控制。

但對于全過程工程咨詢，三年試點實踐并不足以完全消除業主方對其咨詢服務模式的陌生感，尤其全過程工程咨詢管理方的入場，一定程度上削弱著業主方對于項目管理的掌控力度，這令全過程工程咨詢難以通過市場化的推廣方式快速應用普及。

另一方面，雖然國家在多份重要文件中提出，政府投資工程帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務、鼓勵在民用建筑項目中提供全過程工程咨詢服務。但對于各類大型國有企業單位，其本身即有著較為專業的項目管理團隊，且人員素質能力都相對較高，對于發展尚不成熟的全過程工程咨詢服務需求并不強烈。

承包商主體接受與配合

相較于建設單位、施工單位、勘察單位、設計單位、監理單位等建筑市場活動主體，全過程工程咨詢方屬于全新的市場角色，其咨詢管理職能發揮打破了原有的項目管理格局，對傳統項目管理造成著一定沖擊。

目前我國招投標市場普遍實行低價中標原則，各類承包商往往以低于成本價的投標報價取得承包業務，而后通過工程索賠或其它方式手段平衡收益。全過程工程咨詢管理方受業主委托對項目質量、安全、投資、進度進行全過程的合理化管控，其咨詢與優化意見勢必將對勘察、設計、施工、監理、采購等活動方“隱性利潤”造成影響，因此必然受到這些管理對象的對抗與不配合。

政策推廣力度仍待加強

從國家對于全過程工程咨詢的政策推動態勢來看，雖然從2017年開始“全過程咨詢”頻繁出現于各大重要政策文件中，但相較此前PPP模式的政策推廣力度還較為欠缺，如PPP項目啟動后，國家迅速建立PPP項目庫、PPP項目庫專家，在行業內引發廣泛關注與參與。但就目前全過程工程咨詢發展，相關政策推動多停留在各類指導意見、技術規范等理論指導層面，缺乏強有力的市場應用推廣。

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全過程工程咨詢

能否克服建設監理發展問題

如上文所言，全過程工程咨詢能否克服建設監理發展問題？能否實現真正獨立開展服務工作？是否會重蹈監理覆轍？

相較于全過程工程咨詢，建設監理有著“強制監理”規定加持，在其制度推廣應用方面發揮了重要作用。但令人遺憾的是，監理制度終究在“低價中標”、“不規范市場競爭”、“角色定位偏差”、“業主方攬權不放”等不利因素中陷入困境。那么全過程工程咨詢能否克服這些，避免重蹈監理覆轍？

低價中標，不規范市場競爭

監理制度發展問題之一，即在于早期行業門檻較低，行業內涌入大量資質實力不強的小監理企業，在監理服務費實行市場調價的背景下，惡意低價中標市場競爭導致“餓死同行、累死自己、坑死業主”的惡性結果。全過程工程咨詢市場業務能否高質量順利展開，能否避免重蹈監理覆轍，關鍵即在于規范市場競爭與避免低價中標。

從目前全國全過程工程咨詢市場發展現狀來看，首先在市場組成方面，具有綜合性工程咨詢能力的全過程咨詢企業較少，多數企業以聯合經營模式開展全過程工程咨詢市場業務；其次，全過程工程咨詢市場業務一般采取公開招標形式，但咨詢服務費用的計取規則與標準尚不統一；加之，全過程工程咨詢制度發展初期，市場監管制度尚待進一步完善，低價中標不規范市場競爭風險較高。市場監管部門應加快建立健全相應市場監管機制，加強監管力度，防范和避免惡意低價中標現象。

角色定位與管理授權問題

在建設監理制度中，業主方往往理所應當的認為工程監理作為其下屬管理人員，在具體監理工作中應當遵循其管理意愿和要求，按照雇員與雇主的“一體”利益原則，對項目建設的具體實施、各方主體，開展監理工作。這種錯誤的角色定位，往往令業主與監理處于對抗狀態，最終導致業主不愿放權給監理，甚至出現聯合施工單位架空監理的現象。

全過程工程咨詢方同樣面臨建設監理的角色定位與管理授權問題，業主方出于自身利益與對項目把控角度考慮，希望全過程工程咨詢方以其利益角度出發，開展相應咨詢管理工作。但在具體實施過程中，全過程工程咨詢方一旦無法保持客觀角色定位，其咨詢服務也就無法保持公正、科學，因此全過程工程咨詢方將不可避免的面臨“對業主利益負責”還是“對質量安全負責”的選擇。

如果全過程工程咨詢方選擇對業主利益負責，那么建設工程質量安全將繼監理制度后再度失守；如果全過程工程咨詢方選擇對質量安全負責，那么業主方為避免失去對項目的絕對把控，必然會限制其管理授權，甚至如對待監理角色一樣，聯合其他建設活動主體架空全過程工程咨詢方。

整體上來看，業主方的利益追求有時可能與項目質量安全管理目標相悖，全過程工程咨詢方同建設監理一樣受業主委托，在不規范市場環境下，同樣面臨自身角色定位的選擇。但在與業主方的關系地位上，業主方有著鉗制甚至架空全過程工程咨詢方的方法手段，全過程工程咨詢方卻缺乏保障、實現自身權利的法律或政策工具。因此，在未解決上述發展問題的前提下，全過程工程咨詢方將面臨當下建設監理角色同樣的發展困境。