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項目資本金，是指在房地產開發項目總投資中，由房地產開發企業按項目總投資的一定比例專戶儲存、專項用于該房地產開發項目的自有貨幣資金。項目資本金對該房地產開發項目而言是非債務性資金。項目資本金只能用于本項目建設，不得挪作他用、擅自抽回。

“項目資本金”管理制度始于上世紀90年代中后期，彼時國內固定資產投資領域出現了比較嚴重的投資膨脹現象，個別年份的固定資產投資增速甚至超過50%。高增速的固定資產投資盡管有力地促進了經濟增長，但由于盲目投資、不重視風險管理，使得大量固定資產投資項目超概算，不少項目工程出現爛尾現象，銀行也出現大量逾期呆滯貸款，宏觀經濟層面更是出現嚴重的通貨膨脹。

為有效杜絕無本投資，控制投資規模，抑制通貨膨脹，同時建立健全包括房地產開發在內的固定資產投資領域風險約束機制，防范銀行投資信貸風險，1996年8月，國務院發布《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號），文件提出對各種經營性投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產開發項目和集體投資項目試行資本金制度。在資本金比例方面，文件規定房地產開發項目資本金與項目總投資的比例低于20%。

項目資本金制度的及時出臺，有效抑制了“投資膨脹”和“無本投資”等風險問題，不僅對當時市場經濟管理有著重要意義，其建立的投資風險約束機制在此后的市場管理活動中也持續發揮著重要規范作用。但隨著近年來國內房地產開發市場經濟形勢與監管政策發生改變，房地產開發項目資本金制度也逐漸暴露出一些缺陷問題，有待進一步完善。

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新常態經濟形勢下

房地產開發項目資本金的缺陷問題

項目資本金管理制度長期發揮著規范房地產投資管理，防范房地產市場金融風險，保證項目順利建設完成等重要管理作用。但如上文所述，這項制度建立之初即有著明確的歷史背景：一是抑制投資膨脹，從而抑制彼時的通貨膨脹；二是建立投資風險管理約束機制。在經歷了20多年的發展歷程后，目前國內房地產開發市場形勢已發生較大變化，不再是抑制經濟過熱，而是面對經濟下行壓力。

在新常態經濟形勢下，項目資本金管理制度已日益無法滿足房地產開發市場的快速發展形勢，沉重的現金保證金壓力不利于有效激活房地產開發企業市場活力。在國家持續深化“放管服”改革和推進優化營商環境政策背景下，房地產開發項目資本金管理制度亟待進一步創新和優化。

高額項目資本金，沉重現金流壓力

近年來，經過國務院幾次政策調整，房地產開發項目資本金占項目建設總投資最低比例為：保障性住房和普通商品住房項目20%，其他項目為25%。

眾所周知，現金流一直是房地產企業賴以生存和發展的生命線，占項目建設總投資額比例20%或25%的項目資本金，無疑將對房地產企業形成沉重的現金流壓力，不僅難以有效激活企業市場活力，促進房地產投資市場高效運轉，還對企業資金鏈管理形成風險，影響企業的生存發展。

項目建設、融資管理多受掣肘

自1996年國內房地產開發市場正式施行項目資本金管理制度，“項目資本金”不僅成為項目建設的必要前提條件，還成為項目融資的重要影響因素。

具體而言，《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）要求“投資項目必須首先落實資本金才能進行建設”，此后國內各區域政府相繼將“項目資本金”作為建設項目行政審批和施工許可的必要前提條件。

同時，2009年中國銀行業監督管理委員會連續發布《固定資產貸款管理暫行辦法》、《中國銀監會關于信托公司開展項目融資業務涉及項目資本金有關問題的通知》，不僅將“符合國家有關投資項目資本金制度的規定”列為固定資產貸款申請條件，還進一步規范要求信托公司嚴格執行國家固定資產投資項目資本金管理制度，加強審慎經營意識。

綜上，房地產開發項目資本金管理制度對房地產企業形成沉重的現金流壓力，影響投資項目行政審批與融資管理，不利于優化房地產開發市場營商環境，不利于進一步推動房地產開發市場投資規模擴大和高效運行。

值得注意的是，隨著近年來國家不斷深化“放管服”改革，持續推進優化營商環境，各地積極探索管理創新，部分地區試點以“保函”形式創新項目資本金繳納方式，為全國房地產開發項目資本金管理提供全新思路。

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保函替代項目資本金

減輕企業負擔，優化營商環境

事實上，無論從近年來國家對于項目資本金管理的政策動向來看，還是創新保函形式對于釋放企業現金流的顯著作用，探索“以保函形式替代項目資本金”都有著充足依據。

項目資本金管理政策動向

自1996年國內正式施行固定資產投資項目資本金管理制度后，國務院相繼發布多份重要政策文件調整房地產開發項目資本金占項目總投資的最低繳納比例。從最低資本金繳納比例的調整趨勢來看，房地產開發市場最低項目資本金比例呈下降趨勢，即國家在抑制住最初的固定資產投資領域通貨膨脹問題后，政策態勢上是鼓勵擴大房地產市場投資規模的。

尤其2019年6月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），首次允許將部分地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金。可見，資本金已成為制約固定資產投資的重要因素。房地產開發投資市場專項資金缺口日益擴大，創新項目資本金繳納方式勢在必行。

此外，自2019年以來國家發布多項重要政策創新保證金管理，大力推進銀行保函、保險保函（保證保險）替代繳納現金保證金。各地區在試點實踐過程中證明，以保函形式替代現金保證金能夠有效盤活企業流動資金，強化企業融資能力，減輕企業負擔，優化營商環境。

減輕企業負擔，優化營商環境

如上文所述，現金流一直是房地產企業賴以生存和發展的生命線，而房地產開發項目資本金最低繳納比例為項目總投資的20%，這無疑將對房地產企業發展形成沉重資金壓力，甚至引發企業資金鏈風險，危及企業生存發展。

以保函形式替代項目資本金，一方面能夠有效減輕企業項目資本金壓力，大幅度盤活企業現金流；另一方面能夠強化企業融資能力，提高企業資金鏈抗風險能力。同時，創新項目資本金保函形式管理，也有利于規范傳統房地產開發項目資本金管理服務，減少相關辦理流程手續，縮短項目資本金辦理時間，降低項目資本金綜合辦理成本，從而實現優化房地產開發市場營商環境目的。

強化項目資本金規范管理

傳統項目資本金管理在實踐中存在一些誤區，如近年來各地政府推行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，這導致政府融資平臺貸款大量增加。雖然政府通過發行政府債券、預算內安排等方式增加資本金出資，但由于融資平臺公司企業關聯方較多，資金裙帶關系復雜，財務管理缺乏規范性和透明性，經常出現以債務性資金充當項目資本金等違規行為，增加項目資本金管理風險。

以保函形式替代項目資本金，既能填補目前房地產開發市場日益擴大的項目資本金缺口，又能通過銀行或保險公司專項主體、專項資金管理，強化和規范房地產開發項目資本金管理，防范和避免項目資本金管理風險。

在新常態經濟形勢下，房地產開發領域項目資本金管理制度日益無法滿足房地產開發市場的快速發展形勢。沉重的現金保證金壓力不僅無法有效激活房地產開發企業市場活力，也不利于落實國家深化“放管服”改革和推進優化營商環境政策。創新房地產開發項目資本金繳納方式，以保函形式替代項目資本金，為全國房地產開發項目資本金管理提供全新思路，體現了政府部門行使監管職能和促進市場良好運轉的高度統一。