從2005年原建設部《關于推進建設工程質量保險工作的意見》提出在工程建設領域引入工程質量保險制度,到2017年住建部《關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》要求逐步建立起符合我國國情的工程質量保險制度,我國一直在探索建立工程質量保險制度。
參考國際上工程質量保險體系通常采用的工程質量潛在缺陷保險加職業責任險方式,我國也以IDI作為工程質量保險體系的主力,并以新建住宅為切入點著力發展IDI市場。而發展至今,我國作為世界上每年新建建筑量最大的國家,IDI在新建住宅中的普及率卻處于較低水平:如盡管目前已有多省份發文試點IDI,但除上海、北京、深圳外,IDI在大多數地區尚未實現大規模業務開展。
因此在看好IDI發展前景的同時,我們還需破解掣肘IDI市場發展的因素,推動IDI在全國加速復制推廣。
1 保險責任期限設置有待延長
國際上IDI的保險責任期限通常最長為十年。如最早開展IDI的法國以工程竣工后的10年為保險期限,并以《民法》規定:在完工十年后,質量缺陷責任方的質量責任解除,工程權利人不能再就質量缺陷起訴各責任方。
在我國,IDI的保險期間一般為工程竣工后2年起的10年。而我國《建筑法》規定:建筑工程保修的期限應當按照保證建筑物合理壽命年限內正常使用,維護使用者合法權益的原則確定。與《建筑法》相配套的《建設工程質量管理條例》則明確:基礎設施工程、房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程,為設計文件規定的該工程的合理使用年限。
應該看到,IDI作為工程保險中承保時間最長的長尾保險產品,已然以較長的保險期間給保險公司帶來了較大的承保壓力。加之缺乏足夠的質量保險經驗數據、成熟的質量風險管理經驗,試點期間IDI從十年起保也較為穩妥,國際上亦有較多成熟承保經驗可供參考。
值得注意的是,實踐中一些地區已經在保險期間設置上體現出本地化特征,如《河南省房屋建筑工程質量保險實施辦法(試行)》要求主險中主要項目的保險期限至少為十年,《海南省房屋建筑工程質量潛在缺陷保險試點工作方案》也明確地基與基礎工程、主體結構工程保險賠償責任期限不少于15年。當然,未來保險公司還應逐步擴展保險期間,主動匹配法律規定。
2 TIS機構和監理機構定位模糊
2017年住建部《關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》針對監理企業提出:適應推行工程質量保險制度要求,接受保險機構的委托,開展施工過程中風險分析評估、質量安全檢查等工作。因此在實行工程質量保險制度后,監理該如何定位、TIS機構(IDI承保公司聘請的質量風險管理機構)和監理機構如何分工,也成了IDI市場發展的一大挑戰。
可以看到,監理機構和TIS機構存在著職能交叉:監理機構主要依照法律、行政法規及有關技術標準、設計文件和建筑工程承包合同,對承包單位實施監督;TIS機構則主要圍繞保險責任內容,對建筑工程實施全過程質量風險控制、為保險人評估和控制承保風險。然而,目前尚無中央政府部門或行業權威機構對二者的分工作出明確規定,既容易導致兩者的責任推諉、惡性競爭等問題,也不利于監理機構轉型和TIS機構培育。
值得注意的是,一些地區已先行“作答”:上?!蛾P于推進建設工程風險管理制度試點工作的指導意見》明確參與風險管理制度試點的風險管理機構應具備甲級監理資質,是“監理單位成為TIS機構”的地方實踐;《雄安新區工程建設項目招標投標管理辦法(試行)》提出“逐步推行工程質量保險制度代替工程監理制度”,則是“TIS機構代替監理機構”的地方創新。
當然,這些創新都要求建筑工程質量管理體系配套更新:監理的責任轉變涉及政府監管制度、業主管理模式的巨大變化,保險的責任承擔也要求保險市場發揮中堅力量。
3 風險控制效果尚待實踐檢驗
IDI的作用不僅在于對在保險范圍和保險期限內出現的由于工程質量潛在缺陷所導致的投保建筑物損壞進行維修或賠償,更在于對質量潛在缺陷風險的全過程控制。而盡管國際經驗已證明IDI能夠有效提升建筑工程的質量水平,但我國IDI市場尚未作出有力回答,難以消除政府對IDI風險控制效果的疑慮,進一步影響政府對IDI的推行動力。
一般而言,TIS機構主要通過現場檢查與非現場檢查,采取預控、過程控制和跟蹤驗證的方法控制質量風險;保險公司則主要在審核分析TIS機構的評估意見后,提交建設單位協商解決。因此IDI風控效果主要面對兩大挑戰:TIS服務內容待規范、IDI風控工作未融入住建質監體系。
值得注意的是,行業協會已為規范TIS服務內容作出努力:2018年中國保險行業協會發布《建筑工程質量潛在缺陷保險質量風險控制機構工作規范》,2020年中國勘察設計協會也啟動了《建筑工程質量潛在缺陷保險技術風險管理服務規程》的編制工作。另外,上海市2018年投產運行的IDI信息平臺已實現了保險公司出單系統、報案理賠系統和上海市住房和城鄉建設管理委員會建設市場管理信息平臺的協同管理,也為質量風險事件報送提供了路徑。
當然,未來還應健全TIS機構的行業管理規則、業務操作規范、糾紛處理流程、數據交換方法,并推動IDI深度融入住建質量管理體系,為IDI市場發展鏟除制度障礙。
當前,我國IDI市場主要面對保險責任期限短、TIS機構和監理機構職能交叉、風險控制效果尚待實踐檢驗三大主要挑戰。但整體而言,IDI市場的蓬勃發展趨勢不可阻擋,未來還需堅持“政府引導、市場運行、先行先試、逐步推廣”,穩扎穩打推動IDI市場發展。
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