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自2020年3月1日住建部、發改委聯合印發的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》正式實施以來，全國多地出臺相關細則推動工程總承包模式的市場發展，進一步規范指導工程總承包模式的實踐應用。

1 2020年7月13日，山東省住房和城鄉建設廳、山東省發展和改革委員會印發《貫徹項目工程總承包管理辦法》十條措施，提出工程總承包的實施范圍，明確承包單位及項目經理承擔質量終身責任，承包單位或分包單位不得墊資建設。

2 2020年8月15日，安徽省住建廳發布《關于加快推進房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包發展有關工作的通知（征求意見稿）》，明確工程總承包適用范圍、實施方式、業績認定、項目評標、合同價格管理等問題。

3 2021年1月28日，湖北省住建廳、湖北省發改委、湖北省公共資源交易監管局聯合印發《湖北省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理實施辦法》，明確了工程總承包方式的適用范圍、項目發包條件、項目承包人資格、項目經理資格條件、業績互認等問題。

4 2021年2月3日，浙江省建設廳、省發展改革委兩部門印發《關于進一步推進房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包發展的實施意見》，提出穩步推進工程總承包，大力培育工程總承包單位，規范工程總承包項目發包和承包，優化工程總承包項目實施，規范聯合體承包管理。

可以看到，近年來工程總承包模式在國內建設管理領域的應用推廣處于高速發展時期，但需要客觀認識到的是，從國際工程建設管理視角來看，國內工程總承包模式的發展無論在發展時間還是發展程度上都尚不成熟，在試點應用過程中仍然面臨多方面的發展問題，亟待進一步的規范管理。

1 工程總承包實踐困境

2016年是國內工程總承包模式快速應用發展的一年，國家相繼發布了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》、《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》、《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》等多份重要文件，大力推行工程總承包模式；各地方也紛紛出臺試點文件，在投資項目中積極采用工程總承包管理模式。

目前，從各地工程總承包模式的試點實踐來看，國內工程總承包模式在發包方市場接受、承包商資質能力、項目投資控制風險、承包商責任風險等方面仍存在一些問題。

發包方市場接受

從市場層面來看，大多數業主方受傳統發包管理模式影響較深，習慣于掌控項目管理的各項權力，在項目建設管理過程中占據主要的控制、支配地位，難以接受工程總承包管理模式下驟然的“權力失控”，如無法隨意左右設計變更、介入材料采購等問題。

同時，業主對于承包方的誠信、履約能力信任度有限，如擔憂承包商將工程層層轉包，工程費用剝削后影響工程質量安全；再如承包商是否確實具備工程總承包需要的綜合統籌管理能力，是否具備足夠的財務賠償能力等。因此，工程總承包模式在市場推廣應用過程中面臨一定的業主市場接受阻力。

承包方資質能力

工程總承包模式，是實現設計（勘察）、采購、施工、試運行等各環節階段深度融合的工程項目實施組織結構方式。這客觀上要求工程總承包的承包商主體能夠同時勝任設計、施工、采購等環節的管理任務，具備綜合的項目管理能力。

目前，國內不乏擁有設計和施工雙重資質的建筑企業，但實踐中多數雙資質企業仍對設計服務內容進行了再發包。以設計單位為主導工程總承包企業，由于缺乏施工管理、招標采購、造價合約管理等實踐經驗，大多也選擇對施工進行再發包。

項目投資控制風險

工程總承包項目的發包階段通常為初步設計階段，這一階段由于設計深度不夠，前期不確定因素較多，容易出現漏項、深度不夠而導致后續變更較多問題，項目投資控制風險較大。同時，國內工程建設領域長期受低價中標影響，承包商的主要盈利途徑之一即是前期低價中標，后期通過工程變更索賠獲益，這種盈利模式也影響著工程總承包項目的實施效果，增加著工程總承包項目的投資控制風險。

承包商項目風險

由于工程總承包模式發展時間較晚，實踐應用尚不成熟，業主方為規避項目管理風險，往往設置較為嚴苛的合同條款轉移自身風險。如采用單一的“固定總價合同”將風險全部或者絕大部分轉移至工程總承包單位；再如設置高額的合同賠償額度。同時，業主方明示或暗示承包商墊資、帶資，或拖延工程款發放，也會為工程總承包單位帶來較高的項目風險。

2 進一步政策引導，突破實踐困境

針對國內工程總承包模式試點實踐過程中出現的各類問題，中央相繼出臺實施《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》、《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》、《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），進一步加強規范工程總承包管理。

分包管理

如上文所述，實踐中國內工程總承包單位在普遍缺乏施工管理、設計管理、招標采購、造價合約管理等綜合項目管理能力，因此，大多數工程總承包單位往往對設計部分或施工部分進行再發包。

從工程總承包的長遠發展來看，工程總承包單位應該同時具有施工管理、設計管理、招標采購等綜合項目管理能力，但基于目前國內工程總承包發展現狀，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》中提出：工程總承包單位僅具有相應設計資質的，應當將工程總承包項目中的全部施工業務分包給具有相應施工資質的單位，不得將主體部分的設計分包給其他單位；工程總承包單位僅具有相應施工資質的，應當將工程總承包項目中的全部設計業務分包給具有相應設計資質的單位，不得將工程主體結構的施工分包給其他單位。

即允許工程總承包單位對自身不具備的資質管理任務進行再發包。正式稿《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》雖然并未如征求意見稿中明確指出工程總承包單位可以對項目進行再發包，但也沒有提出限制性規定。依據“法不禁止即可為”原則，文件并不禁止總承包單位將設計或施工部分進行整體或部分再發包。

承包商資質管理

值得注意的是，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》對工程總承包單位的資質要求為“工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質（僅具有建筑工程設計事務所資質除外）或者施工總承包資質”，即單資質要求。而《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》正式稿則提出“工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體”即雙資質要求。

從這一不同對比來看，文件允許工程總承包單位對不具備相應資質能力部分的管理任務進行分包，但卻用“雙資質”的資質等級，對未來工程總承包單位綜合業務管理能力提出要求。換言之，對設計或施工任務進行分包，或采用聯合體模式，僅為適應目前市場發展現狀的過渡措施，工程總承包單位的長遠發展目標必然是具備設計、施工等綜合業務管理能力的建筑企業。

投資控制風險

針對試點實踐中，工程總承包管理模式存在的前期設計深度不夠、不確定因素較多，導致后續變更較多引發的投資控制風險問題，2021年1月1日正式實施的《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）新增《發包人要求》、《項目清單》等內容，進一步提高工程總承包合同內容的精準度，減少工程履約期間爭議，有效控制投資風險。

發包人要求

指構成合同文件組成部分的名為《發包人要求》的文件，其中列明工程的目的、范圍、設計與其他技術標準和要求，以及合同雙方當事人約定對其所作的修改或補充。

項目清單

是指發包人提供的載明工程總承包項目勘察費（如果有）、設計費、建筑安裝工程費、設備購置費、暫估價、暫列金額和雙方約定的其他費用的名稱和相應數量等內容的項目明細。

承包商項目風險

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第二十六條提出：政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設。同時，《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）新增“責任限制”與“支付合同價款”內容。

1 責任限制

承包人對發包人的賠償責任不應超過專用合同條件約定的賠償最高限額。若專用合同條件未約定，則承包人對發包人的賠償責任不應超過簽約合同價。但對于因欺詐、犯罪、故意、重大過失、人身傷害等不正當行為造成的損失，賠償的責任限度不受上述最高限額的限制。

2 支付合同價款

發包人應當制定資金安排計劃，除專用合同條件另有約定外，如發包人擬對資金安排做任何重要變更，應將變更的詳細情況通知承包人。如發生承包人收到價格大于簽約合同價10%的變更指示或累計變更的總價超過簽約合同價30%；或承包人未能依據“合同價格與支付”收到付款，或承包人得知發包人的資金安排發生重要變更但并未收到發包人上述重要變更通知的情況，則承包人可隨時要求發包人在28天內補充提供能夠按照合同約定支付合同價款的相應資金來源證明。

工程總承包模式在國內尚處于初步發展階段，在各地試點實踐中存在如承包商企業資質能力不夠全面、項目投資控制風險、承包商項目管理與財務風險等發展問題。針對這些實踐困境，國家研究制定了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》、《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》、《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）等重要文件，進一步加強規范工程總承包管理，推動工程總承包模式更有效的市場實踐應用。