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在建筑領域，工程擔保一直是工程建設管理中重要的風險管理措施。

工程擔保，是指擔保人（銀行、擔保公司、保險公司、其他金融機構、商業團體、同業）應工程合同一方的要求向另一方做出書面承諾，保證在擔保人無法完成其與權利人簽訂的合同中規定的義務時，擔保人將代為履約或做出其他形式的補償。

早在1894年就被提出的工程保證擔保制度，至今已是維護建筑市場秩序的國際慣例。在百余年的運行中，這一經濟手段已被世界上許多國家證明為制約與規范建筑市場的重要機制，不僅保證了建筑工程的質量與安全，也促進了建筑市場的健康發展。

在國際建筑領域已有百年歷史的的工程擔保制度，在國內也經歷了近二十年的發展：概念于上世紀末被提出，制度在本世紀初被確立，如今又乘上政策順風，將加足馬力開向新時代。

1 工程擔保前十年：探索與實踐

工程擔保制度的前十年，是從無到有、從提出到探索到試點最后確定的十年。

01 背景

工程擔保制度的醞釀和誕生，最早可追溯到上世紀80年代。當時，中建系統的建筑工程公司在承接國際項目時，第一次接觸到工程保證擔保這一國際慣例。隨著利用世界銀行貸款進行的工程項目從國外被引進到國內，北京、上海、天津、深圳等地都不同程度地接觸了一些運用到工程保證擔保的大型建設工程項目。

彼時，建筑行業行政管理在迅猛發展的工程建設和房地產開發面前，已顯出疲態：合同履約不良現象頻現，工程款糾紛和農民工工資糾紛問題頻出。

如何加強建筑業管理？如何提高工程質量？在這一亟需解決的問題面前，運用市場手段來控制工程質量風險的工程擔保國際慣例，便向行業和監管部門拋出了橄欖枝。

02 探索

1992年，建設部參與主辦中國新聞文化促進會發起的“中國質量萬里行”活動。在“中國質量萬里行”研究成果的基礎上，1996年，國務院頒布《質量振興綱要》，提出要建立新型的質量保證監督機制。

經過“貫徹《質量振興綱要》高層研討會”專題研討，以及中國建筑業風險管理考察團赴美訪問、翻譯文獻后，1998年5月，建設部發出“關于一九九八年建設事業體制改革工作要點”的文件，明確提出“逐步建立健全工程索賠制度和擔保制度”、“在有條件的城市，可以選擇一些有條件的建設項目，進行工程、質量保證擔保的試點”。

03 試點

1998年至2004年期間，工程擔保試點在北京、深圳、青島與成都展開。試點城市先后頒布實施了《北京市推行工程保證擔保制度試點工作實施方案》、《深圳市建設工程擔保實施辦法》、《青島市關于實行建設工程擔保制度的意見》以及《四川省建設工程擔保制度實施意見》。

針對試點的領域和方向，試點城市還先后制定了《北京市政府投資建設項目管理暫行規定》、《深圳經濟特區建設工程施工招標投標條例》、《關于切實解決和預防建設領域拖欠工程款和民工工資有關問題的通知》、《關于加強成都市建設領域民工工資保證金管理工作有關問題的通知》等一系列的政策法規。

在試點階段，工程擔保已在工程建設流程中的招標投標、合同履行以及農民工工資支付等階段展開，農民工工資保證金制度也已開始實施。

04 確定

2004年8月，建設部在總結了多年工程擔保的成功經驗的同時，出臺了《關于在房地產開放項目中推行工程建設合同擔保的若干規定》（建市[2004]137號）的文件，正式為工程擔保提供了法規支持。

2005年5月，建設部以建市（2005）74號文件的形式，印發了《投標保函（試行）》、《承包商履約保函（試行）》、《業主支付保函（試行）》等10項工程擔保合同示范文本。這些文件加快了工程擔保制度的建設，為工程建設擔保制度的展開起到了規范作用。

2005年10月，成都、天津、深圳、常州、杭州、青島以及廈門七個城市被制定為建設工程擔保試點城市，為工程擔保制度在全國范圍的推廣做好了準備。

2006年12月，建設部印發了《關于在建設工程項目中進一步推進工程擔保制度的意見》（建市[2006]326號），標志著工程擔保制度在我國的全面推行。

2 工程擔保近十年：發展與革新

制度全面推行伊始，工程擔保多以現金保證金的形式展開。

當時，現行法律政策所要求的四項保證金都已有了明確的法律或政策依據。1998年8月，《中華人民共和國招標投標法》提出了履約保證金概念。2003年4月，《工程建設項目施工招標投標辦法》提出了投標保證金概念。2005年1月，《建設工程質量保證金管理暫行辦法》規范了建設工程質量保證金的管理工作。2006年3月，《關于解決農民工問題的若干意見》指出要對重點監控的建筑施工企業實行工資保證金制度。

此外，由銀行出具保函也是國內市場上除現金保證金之外應用最廣的擔保形式。

以廈門市為例，在2006年的483個試點項目中，有366個采用銀行保函的方式進行擔保，共實現了10.77億的有效擔保。再以2011年江蘇省的統計數據為例。在承包商履約擔保中，以保證金形式繳納的占據了55.4%，銀行保函形式占41.1%，建設工程擔保公司出具保函形式只占3.5%。

然而，隨著制度的全面施行與建筑業的飛速發展，原有的工程擔保形式也逐漸顯露出弊端：現金保證金以其繁多的名目和巨大的數額，成為了建筑企業的發展“重負”；銀行保函雖減輕了企業的資金壓力，卻依舊存在嚴格的反擔保機制，且直接占據了企業的授信額度。

在這樣的背景下，國際上較為成熟的工程保證保險形式，逐漸受到關注。保證保險以其無需授信、無反擔保要求的優勢，成為了我國工程擔保制度的“新寵”。

01 探索

2013年2月，住建部印發《關于進一步促進工程勘察設計行業改革與發展若干意見》，指出將支持工程勘察設計領域的保險產品創新，積極運用保險機制引導工程擔保制度發展。

2014年7月，住建部發布《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》，指出要在市場準入行政審批、工程勘察設計、工程質量管理中探索試行保險制度，進一步擴大了保險在建筑領域的應用范圍。

2014年8月和11月，國務院相繼發布了《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》與《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，為工程保證保險提供了政策支持。

02 發展

2014年起，工程保證保險逐漸在各地開花。

2015年7月，安徽省住建廳發布了《關于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》，第一個推動了工程保證保險的政策落地。

同一年度，云南與浙江寧波也緊隨其后就工程保證保險發布了工作通知；2016年，上海、浙江也加入了工程綜合保險的工作行列；2017年……截至2018年7月，全國31個省、直轄市、自治區，已經有18個明確發文推動了工程保證保險的建設。

2018年7月，住建部印發《關于加快推進實施工程擔保制度的指導意見（征求意見稿）》，指出工程保證保險與現金保證金、銀行保函具有同樣的法律效力，再次強化了保證保險的法律意義。

縱觀工程擔保制度近幾年的發展，崛起的保證保險是其中最為亮麗的風景線。我們也相信：保證保險將乘上政策的順風，為建筑業的可持續發展創造更優異的成績。