解讀昆明中院對“云南醫(yī)保第一案”的終審裁定
2006年5月15日，昆明市中級人民法院對倍受關(guān)注的“云南醫(yī)保第一案”作出了終審裁定[（2006）昆行終字第33號]。裁定認(rèn)為：“被告醫(yī)保中心是勞動和社會保障行政部門按照規(guī)定設(shè)立的醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)基本醫(yī)療保險的具體業(yè)務(wù)工作。”被告“不具備獨立的行政主體資格”，“并非本案的適格被告”，裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審。
昆明市中級人民法院的裁定屬于終審裁定，可見其權(quán)威性不容置疑。醫(yī)保中心不具備獨立的行政主體資格，換句話說，就是“未成年”人，必須受其“監(jiān)護人”昆明市勞動和社會保障局的“監(jiān)護”。按《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定：“委托行政機關(guān)對受委托行政機關(guān)實施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托行政機關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。”
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》以及《云南省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》、《昆明市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，昆明市勞動和社會保障局是法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的行政主管部門（以上三個文件是中院裁定醫(yī)保中心不具備獨立的行政主體資格的依據(jù)）。根據(jù)昆明市機構(gòu)編制委員會“關(guān)于同意成立昆明市醫(yī)療保險中心的批復(fù)”，批復(fù)稱“為認(rèn)真貫徹執(zhí)行國務(wù)院[1998]44號文件精神”，同意成立昆明市醫(yī)保中心，作為市勞動和社會保障局直屬事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)醫(yī)改政策的制定和基金的管理。主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)昆明市行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金的統(tǒng)籌，個人帳戶的管理，醫(yī)療費用結(jié)算和醫(yī)療服務(wù)及醫(yī)療保險金的管理；負(fù)責(zé)對各縣（市）、區(qū)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。這也是中院裁定：“醫(yī)保中心是勞動和社會保障行政部門按照規(guī)定設(shè)立的醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)基本醫(yī)療保險的具體業(yè)務(wù)工作”的依據(jù)。
由此可見，昆明市醫(yī)保中心不僅是昆明市勞動和社會保障局的下屬機構(gòu)，而且是其為履行法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行政而成立的專門機構(gòu)，由市勞動和社會保障局負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該機構(gòu)被授權(quán)的行政行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。“云南醫(yī)保第一案”，經(jīng)歷了向昆明市醫(yī)保中心行政賠償申請，上級主管部門昆明市勞動保障局行政復(fù)議，最后才是行政訴訟，追究的是昆明市醫(yī)保中心直接行為后果的法律責(zé)任，按《行政許可法》應(yīng)由昆明市勞動和社會保障局承擔(dān)。而另一方面，依據(jù)《行政訴訟法》：“兩個以上行政機關(guān)作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關(guān)是共同被告”的規(guī)定，昆明市勞動和社會保障局也難辭其咎，但在訴訟過程中追加昆明市勞動和社會保障局為共同被告，卻沒有得到法院的支持。從這個意義上講，法院也顯現(xiàn)出袒護之象。“冤有頭，債有主”，“父債子還”“監(jiān)護人”的法律責(zé)任不容推卸。
昆明市醫(yī)保中心，有自己的名稱、辦公場所、公務(wù)員編制的工作人員，財政經(jīng)費，具備訴訟的法人地位和資格。作為“云南醫(yī)保第一案”的被告，參與訴訟并無不妥。昆明市中級人民法院裁定被告“不適格”，依據(jù)的是被告“不具備獨立的行政主體資格”，但忽略了“委托”行政許可的法律責(zé)任。簡單推論“不適格”，將造成新的混亂，形成“悖論”，意味著醫(yī)保中心的“成立違法”，從而導(dǎo)致“醫(yī)改”在實施過程中存在著實質(zhì)上的違法行為。由此推論，醫(yī)保中心對城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金的統(tǒng)籌和醫(yī)療服務(wù)及醫(yī)療保險金的管理將因為“不具備獨立的行政主體資格”，而涉嫌非法集資，非法插手醫(yī)療服務(wù)和基金管理。“不具備獨立的行政主體資格”的醫(yī)保中心，將失去依法行政的資格，依照法院裁定將面臨被取締的風(fēng)險。
而另一方面，醫(yī)保中心以自己的名義施行醫(yī)改政策規(guī)定的行政行為，按中院的裁定，也將失去法律上的依據(jù)，涉嫌非法行政，從而將引發(fā)下一步的行政資格合法性之爭。
2006．8．21于昆明
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