原標題：《中國金融》|李文紅等：英國支付保護保險問題及啟示

　　作者：李文紅　于濤‘中國銀保監會深圳監管局，李文紅系原局長’

　　文章：《中國金融》2020年第21期

　　近年來，隨著我國消費信貸的不斷增長，融資性信用保證保險業務（本文中融資性信用保證保險業務不包括中國出口信用保險公司開展的政策性信用保險業務）迅速發展，2015~2019年保費年均復合增長率超過30%。在業務快速增長的同時，也出現了虧損、投訴大幅增加和償付能力下降等問題。我國融資性信用保證保險與英國支付保護保險（Payment Protection Insurance，PPI）有一定相似之處，也存在一些類似問題。本文介紹了英國支付保護保險的相關問題、風險及其監管制度改進情況，以對我國當前完善信用保證保險監管提供參考借鑒。

　　基本情況

　　支付保護保險是指保險公司在保單持有人因發生傷殘、疾病、死亡或非自愿失業等意外事件導致無力還款時，代為向第三方償付款項的保險。多數支付保護保險保單與貸款相關，并由貸款機構銷售。其中，按揭貸款支付保護保險、個人貸款支付保護保險和信用卡支付保護保險占有絕大多數市場份額。按照交費方式可將支付保護保險劃分為躉交型支付保護保險（Single Premium PPI）和期交型支付保護保險（Regular Premium PPI）。躉交型支付保護保險的保費通常在申請貸款時被計入貸款本金，借款人按月還款時，須同時償還保費對應的本金和利息；期交型支付保護保險的保費由借款人按月支付，不計入貸款本金。英國金融行為監管局數據顯示，截至2017年8月，英國金融機構銷售了6400萬份支付保護保險保單，大部分發生于1990年至2010年間。

　　存在的主要問題

　　因銷售和理賠過程中存在不規范行為和侵害金融消費者權益等問題，支付保護保險在英國引發了大量投訴。據英國金融申訴專員服務處披露，從其2008年成立至2019年3月末，共收到超過200萬件相關投訴，約占投訴總量的55%，成為英國銀行、保險公司和其他金融機構有史以來被投訴最多的金融產品。支付保護保險事件導致英國金融業的聲譽遭受了重大負面影響，并為此支付了高額罰單和消費者賠償。

　　誤導銷售多發。一是捆綁銷售保險產品。在不當激勵政策下，銷售人員采取捆綁銷售等手段向消費者推銷支付保護保險產品，許多貸款客戶在不知情的情況下被默認購買了支付保護保險。此外，大量購買支付保護保險的客戶無力償還貸款，不得不在貸款到期后連同支付保護保險一起展期，又進一步增加了債務負擔。二是信息披露不充分。未向客戶告知確切的責任保障范圍或免責事項，如客戶罹患精神疾病無法索賠；被保險人為自雇人士或簽訂固定期限勞動合同，出險后一般難以獲得賠付等。

　　市場競爭不足。貸款機構通常同時銷售貸款和支付保護保險，消費者為了獲得貸款而購買支付保護保險，獨立的保險銷售機構難以與貸款機構競爭。在缺乏充分競爭的情況下，消費者被迫接受貸款機構銷售的保單，貸款機構也無動力降低產品價格、提高服務質量。市場競爭不足嚴重侵害了消費者利益。一是保費定價高。英國公民咨詢組織的調查顯示，借款人需支付貸款金額13%~56%不等的支付保護保險保費，通過貸款機構購買的支付保護保險費率大約為同類產品的3倍，且大多超過貸款利率。這些額外費用給低收入客戶造成了沉重的負擔。二是賠付率低。許多支付保護保險的保障期只有一年，對于信用卡支付保護保險，保險公司可能只賠償每月最低還款額部分，除外責任也導致很多投保人得不到賠付。

　　退保成本高昂。消費者退保經常被收取高額的退保費用。在金融申訴專員服務處提供的案例中，某消費者為獲得一筆四年期總額6000英鎊的借款，需要支付保費972.86英鎊，該保費作為貸款本金組成部分還需支付利息。其于兩年后還清全部貸款，但僅獲得171.45英鎊的保費返還。

　　監管演進歷程

　　在長達15年時間里，英國多個監管部門相互配合，共同推動完善支付保護保險監管規則，督促金融機構遵守新的合規指引，并給予消費者合理補償，英國的非政府組織也積極參與到這一進程中。

　　公平交易辦公室。2005年9月，公民咨詢組織向公平交易辦公室提交關于支付保護保險的“超級投訴”（super-complaints）?！俺壨对V”是指政府授權的消費者保護組織，針對市場主體嚴重損害市場競爭或消費者權益的行為發起的投訴，該項權利由英國《2002年企業法》授予。公平交易辦公室收到這一投訴后隨即開展市場調查，于2007年2月向競爭委員會提交《支付保護保險：市場調研報告和建議開展市場調查的決定》。

　　競爭委員會。英國競爭委員會自2007年2月開始對支付保護保險開展市場調查，2009年1月發布《支付保護保險市場調查報告》，指出由貸款機構銷售支付保護保險的方式已構成妨礙市場競爭，并提出禁止搭售等一系列監管措施。2009年3月，巴克萊銀行向競爭上訴法庭提起上訴，反對禁止搭售支付保護保險等決定。上訴法庭于2009年10月作出裁決，雖然認可巴克萊銀行的部分訴求，要求競爭委員會重新評估禁止搭售引起的消費者購買保險便利損失，但表示支持其關于支付保護保險銷售方式妨礙競爭的結論。2010年10月，競爭委員會再次發布評估報告，指出禁止搭售支付保護保險給消費者帶來的福利超過了購買便利度下降帶來的損失，并據此決定保留禁止搭售這一措施。

　　金融服務局。2005年1月，當時的英國綜合金融監管機構——金融服務局承接保險銷售監管，將支付保護保險銷售問題列為年度重點監管工作。當年11月，金融服務局發布報告，列舉了支付保護保險銷售管理和合規控制的薄弱環節，并發送給各公司首席執行官。2009年2月，金融服務局發出第二封信函，要求停止銷售為個人貸款提供的躉交型支付保護保險。2010年8月，又發布《關于支付保護保險投訴的評估及監管措施》，修改金融服務局監管手冊中的客戶投訴規則和指引，列舉不當銷售案例，并要求金融機構不僅要對發起投訴的客戶進行賠付，而且應對未發起投訴的客戶銷售行為進行自我評估，若發現不當銷售等問題，亦應主動賠償。2010年10月，英國銀行業協會請求高等法院對上述措施進行復核，認為存在不當溯及既往等問題。2011年4月，高等法院判決英國銀行業協會敗訴。針對支付保護保險誤導銷售問題，金融服務局于2006年9月開出第一張罰單，對攝政抵押貸款公司處以5.6萬英鎊罰款；2006年10月~2010年10月，又對其他23家機構采取了處罰措施，罰款金額合計超過1250萬英鎊，其中單筆最大罰單為對聯合萊斯特銀行的700萬英鎊罰款。針對不當處理支付保護保險投訴問題，金融行為監管局于2013~2016年對勞埃德銀行、英國合作銀行、克萊茲代爾銀行、中央信托資本四家機構合計處罰1.44億英鎊；其中對勞埃德銀行的1.17億英鎊罰款，為迄今有關支付保護保險的最大罰單。金融申訴專員服務處和金融行為監管局還為支付保護保險投訴設立了專門的網頁，提供詳細的投訴指引。

　　監管新規

　　2011年3月，競爭委員會依據《2002年企業法》發布《支付保護保險市場調查指令》，對原有規則進行補充修正，以降低支付保護保險市場不公平競爭帶來的負面影響。該指令集中體現了各監管機構過往的監管要求和監管導向，主要內容包括以下六個方面。一是禁止搭售支付保護保險。貸款機構在安排貸款的同時及其后的7天內不得向消費者銷售支付保護保險。如果貸款安排完成1天后，客戶主動要求購買支付保護保險并確認獲知產品報價，可以不受上述規定限制。二是禁止銷售躉交型支付保護保險。如果消費者按年支付保費后退保，應按比例向消費者返還保費。三是在營銷材料中充分披露信息。如果在銷售信貸產品時向消費者提供支付保護保險信息，貸款機構應清晰披露產品價格、成本、賠償金額等信息，包括：以每月每百英鎊賠償金對應保費的形式展示保障成本，以及每月每百英鎊借款余額對應的保費金額；支付保護保險是可選的并且可從其他機構購買；從消費者金融教育局可以獲得銷售機構以及其他替代性產品信息等。四是建議使用價格信息比較表。建議消費者金融教育局以價格比較表的方式提供有關支付保護保險的可比信息。五是向消費者發布年度評估報告。支付保護保險銷售機構應按年向消費者提供業務評估報告。六是向監管部門報告相關情況。支付保護保險銷售機構應向金融監管部門提交合規情況報告，按規定格式向消費者金融教育局報送支付保護保險產品可比數據，所有達到門檻的銷售機構還需按年向公平交易辦公室報送按產品類型列示的年度總保費、銷售滲透率、賠付率等信息。

　　啟示與借鑒

　　支付保護保險事件發生后，英國相關部門長達十多年的應對處置，耗費了大量的公共資源，付出了很高的社會成本。與此同時，英國金融監管部門與社會各界廣泛討論，亡羊補牢，不斷完善支付保護保險監管規則，建立金融消費者保護長效機制，重建公眾對金融業的信心，對我國當前完善融資性信用保證保險監管具有借鑒意義。

　　嚴格規范信用保證保險的銷售管理。我國的融資性信用保證保險也存在與英國支付保護保險類似的捆綁銷售、費率不透明等問題。建議借鑒英國支付保護保險監管新規，包括禁止搭售、充分披露產品信息（如定價、規模、賠付率）、加強消費者教育等措施，嚴格規范信用保證保險的銷售管理，充分保護消費者合法權益。

　　研究改進信用保證保險業務模式。英國支付保護保險適用的保險事故比較具體，只有當客戶發生傷殘、疾病、死亡、非自愿失業等意外事件導致無力還款時，保險公司才代為償付。這類保險事故清晰可辨，保險公司也具有一定的精算數據積累。此外，支付保護保險不負責賠付全部貸款本金和利息，通常只賠付消費者一年以內的還款金額（少量產品會全額賠付）；對于信用卡支付保護保險，每月賠償金額多限于最低還款額部分，風險相對可控。因此，從事這類業務與保險公司的專業能力較為契合，與銀行承擔的信用風險形成補充，但即便如此，仍因誤導和捆綁銷售等原因，在過去10多年間引發“超級投訴”，導致英國金融機構支付巨額賠償，引發嚴重聲譽風險。美國的消費信貸保險（Consumer Credit Insurance）與英國支付保護保險的承保條件相似，賠付責任也較為有限，且不得強制客戶購買。相比之下，我國的融資性信用保證保險通常不限定保險事故的范圍，所承保的實質上是借款人的全部信用風險，與銀行承擔的信用風險形成重疊，而保險公司在信貸管理、信用風險管控、風險和資本計量等方面的專業能力大多不及商業銀行。由于產品設計存在一定缺陷，加上經濟下行影響，近年來融資性信用保證保險業務出現較大虧損，也引發了大量投訴和糾紛。下一步，建議深入研究國際經驗教訓，進一步完善我國融資性信用保證保險的產品設計、業務模式和風險管控機制。

　　提高違法違規成本，切實加強金融消費者保護。在英國支付保護保險引發的投訴風波中，相關金融機構承擔了巨大的合規成本，不僅被監管機構處以1.57億英鎊的罰款，而且需支付超過380億英鎊的消費者賠償。在國內信用保證保險業務風險不斷暴露、投訴量快速上升的情況下，有必要對其中存在的問題進行全面系統評估，加大違法違規行為查處力度，及時防范化解風險，保護好消費者合法權益。

　　高度重視公平競爭監管。在歐美等西方發達國家，反壟斷審查是市場監管的重要組成部分，也是促進市場公平競爭和良性發展的重要手段。英國對支付保護保險事件的處理不僅局限于金融監管，還進一步擴展至公平競爭領域，其公平交易辦公室和競爭委員會等反壟斷機構發揮了重要作用。我國相關部門在遇到類似問題時，較少從反壟斷、維護市場公平競爭視角進行調查處理，難以全面評估考量對市場的長遠影響。建議加強對經濟金融領域各類市場經營行為的反壟斷評估，尤其是在金融科技快速發展、大型科技公司占據強勢市場地位的情況下，應進一步關注其是否按照商業原則開展關聯交易，有無運用壟斷地位和資金優勢進行低價傾銷、交叉補貼，通過維護公平競爭的市場秩序，形成優勝劣汰的良好市場環境，促進我國經濟金融體系的長期可持續發展。

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責任編輯：戴菁菁